武汉市自然资源和规划局

对市政协十三届四次会议第20200385号

提案的答复

你们提出的《关于建立“‘亩均论英雄’统计考核体系推动武汉高质量发展”的建议》的提案收悉，首先感谢你们对我市城市建设工作的关注和国土规划工作的支持，你们提出的建议非常具有建设性，对于进一步加快我市城市建设发展有着很好的借鉴意义。经认真研究，现答复如下：

你们提出建议全面分析了我市土地利用现状，总结出“农业用地面积下降和建设用地增长对比明显”“建设用地指标约束与土地闲置浪费对比鲜明”“城市建设用地的投入强度与产出比率不高”“水土流失与水土保持的压力仍然较大”四项主要问题，并提出针对性对策措施，具有较强的现实意义。我局高度重视，第一时间成立工作领导小组，联合市商务局、市生态环境局、市发改委，统筹基础数据调查工作、国土空间规划编制工作、考评体系优化工作、土地执法工作、相关政策研究工作、全域生态整治工作，形成综合性意见如下：

一、关于加强土地利用现状分析研究，建立专题数据库与专题分析报告的相关建议

详实的基础数据是我市编制国民经济和社会发展规划、国土空间规划，加强宏观调控、推进科学决策的重要依据，目前我市重点从以下三方面开展土地利用现状分析和数据库建设工作：

一是加强对各类传统数据的收集与整合。我局正在组织开展武汉市“三调”工作，目前已形成初步成果，上报自然资源部审核，“三调”工作构建了城乡一体的土地分类体系，调查内容更为细致，可以更好地满足经济社会发展和国土资源管理工作需要；根据市政府下发的《市人民政府办公厅关于武汉市基础测绘发展“十三五”规划的批复》（武政办〔2016〕104号），结合我市年度城市建设发展需要及重大项目，我局会同市发改委联合下达《2020年全市基础测绘计划》，为编制国民经济和社会发展规划、加强宏观调控、推进科学决策提供重要依据；市环保局会同市农业农村局完成全市1003件农用地土壤和211件农产品的样品采集、分析测试等工作，初步查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响，为实施农用地分类管理、保障农业生产环境安全提供了基础数据。

二是开展多源大数据的收集与应用。结合信息技术发展趋势，我局广泛收集手机信令数据、POI数据、共享单车数据、街景影像等多源大数据，并开展相关数据应用研究，动态反应我市实时空间利用情况。

三是加强城市仿真实验室建设。武汉城市仿真实验室于2018年4月启动，是全国首家城市仿真实验室，实验室汇集了我市50多个市属部门3000多个图层的地理时空大数据库，包括130万栋建筑的详查数据、每栋房屋的人口数据以及地下管网三维数据等，同时，建立了碳排放模型、暴雨排水模型、公共服务设施模型等多个仿真模型，是我市重要的土地利用数据库和决策支撑系统。

下阶段，我市将结合实际工作，进一步完善多维度、全时空、结构性、动态性、趋势性的专题数据库，根据需要形成专题分析报告，进一步提升相关决策的科学性。

二、关于借鉴浙江、上海经验，建立“以亩产论英雄”的新型土地利用效能考核评价体系的相关建议

“亩产论英雄”的提法起源于浙江省，2006年上半年，浙江省绍兴县在全国率先提出“亩产论英雄”发展新理念，以提高“亩产效益”为核心，围绕节约集约用地、节能降耗减排等重点，公布企业效益“排行榜”，探索建立导向、准入、制约、激励“四大机制”，通过正向激励和反向倒逼，引导企业走科学发展之路，促进经济结构调整和发展方式转变，2018年1月，浙江省政府发布了《关于深化“亩均论英雄”改革的指导意见》，明确提出到2020年，浙江全省所有工业企业和规模以上服务业企业，以及产业集聚区、经济开发区、高新园区、小微企业园区、特色小镇全面实施“亩产效益”综合评价。

上海市于2014年提出土地利用“总量锁定、增量递减、流量增效、存量优化、质量提高”的基本策略，2018年，上海市政府出台了《关于本市全面推进土地资源高质量利用若干意见的通知》，对上海招商引资和产业发展中的土地问题进行了详细规定，坚持“亩产论英雄”“效益论英雄”“能耗论英雄”“环境论英雄”，要求按照高质量发展要求，实施高标准的产业用地准入，提高产业用地利用效率，提升单位面积土地产出率，强化低效用地退出，严格闲置土地处置。

浙江和上海处于我国改革开放前沿，经济发达，土地资源紧缺，“亩产论英雄”由基层逐步迭代升级为顶层设计，并取得了显著效果：一是形成了倒逼低效企业自我提升的内在动力，二是提高了资源要素的集约利用水平，特别是提高了土地利用效率，三是有利于经济转型升级，四是为推进资源要素市场化配置改革创造了条件，五是有效推进了淘汰落后和行业整治工作，使得淘汰落后、行业整治等专项工作有“章”可循、有“度”可量。此外，通过考核指标的科学设定，在综合评价“指挥棒”的引导下，促使企业提高纳税意识、环保意识、创新意识，增强了社会责任感。

为贯彻落实国家和湖北省关于节约集约用地考核评定有关要求，提高我市土地利用效率，切实改变过度依赖资源要素投入推动经济发展、过度依赖新增建设用地推动城市发展的模式，当前我市重点从以下两方面开展了相关工作：一是建立了对各区的节约集约用地考核制度。我市对各区的节约集约用地考核开始于2010年，考核内容包括单位GDP地耗下降率、单位GDP增长消耗新增建设用地量、单位固定资产投资消耗新增建设用地量、单位GDP增长消耗新增建设用地下降率、单位固定资产投资消耗新增建设用地下降率五项指标，按年度进行考核，结果作为考核各区党政领导班子的重要指标之一，起到了引导各区协调土地供应与经济发展，控制建设用地增量、优化建设用地存量、提升节约集约用地水平的作用；二是落实最严格的耕地和永久基本农田保护制度，全面形成耕地“数量、质量、生态”三位一体的管护机制。严格耕地保护，从严控制建设占用耕地，切实落实“占一补一，占优补优，占水田补水田”，按照数量划足、质量划优、空间划实的原则，科学划定永久基本农田。根据“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”要求，将永久基本农田保护责任落实到各区政府、村组和农户。积极推进永久基本农田储备区划定工作。加强耕地和永久基本农田保护考核监督，建立完善耕地保护激励补偿等机制，对认真履行耕地保护目标责任、成效突出的地方给予表扬、奖励等激励措施，在年度土地利用计划、基本农田建设资金安排等方面予以倾斜。

下阶段，我市将进一步学习浙江、上海等地先进经验，优化用地效益考核体系，督促各区改变土地开发利用“重买轻用、重批轻管、重量轻质”和“批而不供、供而不净、净而不用、用而不优”的现象，牢固树立耕地保护责任意识、节约集约用地意识、绿色环保高质量发展意识。

三、关于加大土地利用执法力度，审慎处置专项清理出来的闲置土地的相关建议

已有研究表明，目前60%的国内中小企业生命周期在5年内，85%在10年内，中小企业平均寿命只有2.9年，一旦产业转型升级或因结构调整而关停，现行供地方式很容易导致土地低效利用。同时，由于回购成本高，低效用地的回购存在一定现实困难，单纯依靠加大土地执法力度难以从根源上解决低效用地问题。为此，我市将从土地全生命周期管理角度出发，针对规划阶段、用地审批阶段、供地阶段、项目实施阶段面临的不同问题，进行系统性探索。

在规划阶段，合理确定产业发展的底线空间。按照“新增空间-准存量空间-存量空间”三类空间深化优化工业用地空间布局，区分不同类型的工业用地空间，突出用地结构引导和改造实施策略。对于新增空间，在现行规划方案基础上，结合国土空间总体规划编制，进一步编制2025年近期建设实施计划，明确近期拟用地范围，产业类型，用地规模，投资强度，建设时序以及管制规则等主要内容，并预留重大项目用地空间；对于批而未用的准存量空间，以用定供，加快消化，探索将批而未用土地和新增建设用地指标统筹安排，每年申报新增建设用地时，同步考察准存量空间的消化情况；对于存量产业用地，分层次提出再利用策略，提高土地利用率，鼓励集体权属的低效产业用地进行腾退，不符合产业发展指导目录的产业进行改造升级，规划为非经营性用地的国有土地，由土地储备机构对其进行收储或维持划拨使置换后的用地主要向道路、绿化等性质转化，规划为商住等经营性用地的国有土地，以“政府引导企业参与”为原则，结合企业发展意愿，采取功能置换或产业升级策略。

在用地审批阶段，适应新产业新业态发展，对照深化产业用地土地分类。研究将具有创新产业功能划分归入新的分类M0，根据不同产业类别特点，细化产业用地开发强度管控和用地指标，符合高质量发展标准的产业用地，经产业和规划评估，并明确全生命周期管理要求，根据需求核定开发强度，并由市统筹用地指标予以保障，切实转变土地利用方式。

在供地阶段，加大招商力度，提升招商品质，落实高标准的产业准入。坚持“择商选资”，通过目标引领、政策引领树立“亩产论英雄”的招商理念。一是加大产业招商力度，发挥绩效考核指挥棒作用，市商务局印发《市招商引资工作领导小组关于印发2020年度全市招商引资目标的通知》，将30亿元以上工业项目、30亿元以上服务业项目、新引进产业研发机构等工作纳入2020年全市招商引资绩效目标，各区（开发区）根据产业发展定位，制定产业链招商项目签约目标，开展特色产业招商；二是树立“亩产论英雄”招商理念，市商务局出台《武汉市招商引资奖励办法（试行）》，设置投资强度奖励，对新引进的制造业项目（企业），亩均实际固定资产投资超过350万元人民币，且亩均年度营业收入超过800万元人民币的，给予300万元人民币一次性落户奖励。三是加大总部项目招商力度，大力引进占地面积小、能耗低、效益高、影响大的高能级总部项目，近三年，我市新引进思科、小米、科大讯飞、联营医疗、软通动力、TCL等民营科技型企业在汉设立“第二总部”，美国富华信托银行、富邦华一、新加坡睿克、尚德、纬创、第一太平戴维斯等外资企业在汉设立中国区域总部或基地；四是加强项目准入管理，由发改委、经信委会牵头研究制定重点区域产业准入标准，包括投资强度、容积率、单位用地产值、单位用地税收、万元增加值综合能耗等。

在项目实施阶段，加快工业用地退出机制的构建，规范低效产业用地回购流程。对于需转型和需减量的产业用地，探索编制产业用地回购计划，对照转型和减量任务分析，结合用地需求、利用条件等，明确各区产业用地回购的主要目标和重点区域，制定相应的开发再利用对策。对于低效产业用地，明确低效用地认定标准，制定工业用地回购细则，明确回购主体、范围、程序、补偿标准。

下阶段，我市将进一步围绕做强做大五大产业基地、八大重点产业，围绕强链、延链、补链，开展产业链精准招商，大力引进龙头大项目、配套产业项目、科技创新型项目、功能性项目，同时加强土地全生命周期管理，创新产业形态，用足用好存量，提高单位土地效益，不断推动我市经济高质量发展。

四、关于强化示范引导和宣传推介力度，对各区、开发区（功能区）、各类园区分级分类考核的相关建议

2011年末，我市提出将重点功能区作为承载着提升城市核心功能、引领城市经济社会发展的空间载体。2014年，武汉市政府发布《关于加快推进重点功能区建设的意见》（武政〔2014〕47号），提出集中力量建设二七沿江商务区、武汉中央商务区（王家墩）、汉正街中央服务区、四新会展商务区、武昌滨江商务区、青山滨江商务区、杨春湖商务区，并以此为基础，开展了一系列宣传推广工作。今年8月，东湖新技术开发区正式发布《光谷科技创新大走廊核心承载区总体发展规划》并启动建设，以“光芯屏端网”万亿产业集群产业为发动机，拉动“武鄂黄黄”区域乃至湖北全域高质量发展。下阶段，我市将继续坚持规划引领，引导相关产业向园区集中、向重点区域集中，培育更多类似东风大道、左岭大道的“千亿大道”。

我市高度重视对各类开发区、园区的分类考核。对于东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区、临空港经济开发区三家国家级开发区，由市自然资源和规划局牵头，将其纳入针对各区的节约集约用地年度考核体系；对于全市15家省级以上开发区（含国家级），由市发改委牵头，按照2017年12月湖北省开发区工作领导小组印发的《湖北省开发区发展水平综合考核评价暂行办法》，组织参加每两年一次的考评，其中工业用地固定资产投入强度、工业用地产出强度、土地建成率等三项用地指标纳入综合考评指标体系，考核结果由省人民政府办公厅发文通报全省，进而在各开发区营造集约节约用地的良好氛围；对于经市推进新两园建设工作协调领导小组认定的现代产业园和科创小微企业园，由市经信委牵头，参照《武汉市现代产业园和科创小微企业园考核评价办法》进行年度考核，考核结果按分值高低进行排序分档，授予星级，园区考核得分90分（含）以上授予5星级园区称号，考评结果报市推进新两园建设工作协调领导小组审定后，按星级给予奖励，并在全市范围内通报。

下阶段，我市将进一步完善相关规划及各类开发区、园区考核标准，以此引导企业自我革新，为武汉高质量发展积蓄动能。同时对土地利用效率高的区和企业，加大宣传推介力度，形成良好的舆论氛围。

五、关于切实加大水土保持与流失治理力度的相关建议

走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容，中央做出了“长江沿线要共抓大保护，不搞大开发”和“绿水青山就是金山银山”的指示要求。我市地处长江、汉江两江交汇处，是生态文明建设的前沿阵地，有责任落实总书记守好一江碧水的要求。水土保持与流失治理是国土空间生态修复的重要内容之一，结合国土空间规划编制，我市从山水林田湖生命共同体的角度出发，统筹协调相关部门，重点从以下几方面开展了工作：

一是探索国土空间生态修复工作框架体系建设方案。当前我局正立足全市生态修复工作要求和我局工作职能，开展统筹规划和顶层设计，已完成《武汉市国土空间生态修复工作框架体系建设方案》（讨论稿）。按照自然资源部统一要求，将分步有序地启动《武汉市国土空间生态修复规划（2020-2035年）》的编制，并于2020年展开有关前期研究和基础调查的工作。

二是明确了近期重点生态修复项目。根据省自然资源厅统一工作部署，由我局牵头，以长江生态经济带、汉江生态经济带为重点区域，着眼长江大保护和武汉城市圈大生态修复，聚焦生态安全和山水林田湖草系统保护修复，助力国际滨水生态绿城建设和城市整体风貌提升，对两大重点区域生态整治优先区进行识别，结合已有规划成果及环保、水务、园林、城建等部门意见，确定四十余项重点整治项目，涵盖湿地保护、山体修复、水土流失治理等多种类型，其中什湖生态保护修复工程、龙阳湖生态保护修复工程、汉北河生态保护修复工程三个项目已上报省自然资源厅，申报省级重点项目。

三是根据我市长江干支流废弃露天矿山生态修复工作要求，按照“一矿一策”的原则编制废弃矿山修复治理设计方案。江夏区涉及4个矿区，其中雷竹矿区属武汉市矿山地质环境治理示范工程三期工程，该项目已完工并通过竣工初步验收；黑山矿区目前第一、二期工程已经完工，第三期项目资金到位后将启动施工招标；姚湾矿区已启动施工招标；高翔矿区已完成施工招标，现正在进场施工。蔡甸区涉及7个矿区，其中迹地矿区属武汉市矿山地质环境治理示范工程二期工程，目前已完成治理。其它6个矿区的生态修复工作已被纳入蔡甸区政府投资项目清单，区发改局已完成立项工作，正在开展施工招标工作。

四是有序推进土壤污染防治工作。2012年，我市在全国率先制定了《加强工业企业搬迁环境管理办法》，明确原址场地环境质量调查评估与修复程序，严禁开发利用未经调查或修复的污染场地。截止2019年底，由市生态环境局牵头，我市先后对109块场地开展土壤环境状况调查工作，其中原武汉染料厂等11块场地已完成治理修复。2020年，市生态环境局将继续督促有关区政府（管委会）推进疑似污染地块场地环境详查，加快推进力诺化学、青江化工厂、武昌汽车标准件厂等重点污染地块土壤治理修复工程和硚口区、江夏区土壤污染治理与修复技术应用试点项目。

下阶段，我市将继续组织相关部门深入学习、精准领会、坚决贯彻习近平生态文明思想，以最严厉最有效的举措，持续推进水土保持、污染防治等工作，切实推动武汉土地高效利用、高质量发展，助力武汉生态文明建设迈上新台阶。

再次感谢各位委员对我们工作的关心与支持，并欢迎继续就相关问题提出宝贵的意见和建议。

                         武汉市自然资源和规划局

                             2020年8月24日