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从“山水园林城市”到“生态宜居城市”——武汉市自然资源和规划局城市生态治理的回顾和展望

2021-02-08 10:40 长江日报

很难找到一座城市,有武汉这样丰富的山水禀赋,长江、汉江浩浩荡荡穿城融汇,百余湖泊如珠玉点缀全城。长江、汉水数百公里的岸线与两条东西走向的山脉,在武汉版图上形成了“两轴两环、六楔多廊、北峰南泽”的生态格局。

在建设现代文明城市的过程中,武汉市追求山水与城市的高度和谐,着力突出“滨江滨湖”的城市特色。在过去30年,从汉口江滩到大东湖联通工程的顺利推进,从西北湖的保留到“垃圾场”上建成的武汉园博园,从生态控制线的立法决心到东湖绿道成为世界级城市名片,无不彰显了武汉市委、市政府守护城市生态的决心和武汉规划人的智慧与决心。



日前,武汉市自然资源和规划局梳理了武汉近些年的生态实践,从单个资源保护到生态结构重建,从规划编制到实施管理,从自然环境保护到生态人居环境建设,进而形成全社会生态共识的治理故事。

从建设优先到生态保护,武汉创建山水园林城市

早在上世纪90年代,武汉通过提出创建山水园林城市开启了对生态治理的探索。

当时参与湖泊和山体保护专项规划,现任武汉市规划编制研究和展示中心总工程师李延新回忆道:1998年创建山水园林城市从纲要到综合规划,最大的特点就是其战略性、整体性、多样性。明确提出力争通过5年的奋斗,在城市核心区建成汉口滨江市政广场和沿江滨水绿化风光带,形成两大现代化景观环线,整体保护山水两条景观轴线。

规划有了,现实却不容乐观。“最大的困难是生态保护的意识还很薄弱,在上世纪90年代,大家想的都是‘吃饱饭’的问题,保护和发展往往伴随着激烈的争论。”时任武汉市规划院技术负责人刘奇志回忆,在那样的环境下,放弃开发,提出创建山水园林城市,特别对湖泊的保护是需要强大定力和长远眼光的。

1998年武汉面临城市内涝和洪水的双重压力。一场大雨将整个城市泡了3天,刘奇志站在家中阳台看到同样困在小区无法上班的同事带着儿子抓鱼,眉头紧锁——“这使我意识到地势低洼的汉口湖泊还具有城市防洪调蓄作用,不能再为了发展而填湖了。”

很快,规划师们系统分析后发现,出让一个西北湖的土地资金还不如其汇水范围内武汉商场因3天渍水所带来的损失大,市规划院拿出此问题完整分析报告后,市里还通过了湖泊保护规划及相应地方法案,使得武汉166个湖泊正式纳入蓝线管理,并成为城市宝贵资源。

从单个资源保护到生态结构重建,划定六大绿楔

进入21世纪,武汉市城镇化进程进一步加快,城市空间需求不断加大。

恰逢规划部门编制2010年城市总体规划,城市空间结构被反复探讨。参与2010版总规的武汉市土地利用和空间规划利用中心副主任汪云称,当年编制规划时,大家为解决无序发展,让火炉城市降温, 提出了很多的设想,但最终统一为轴向发展。

轴向发展是大方向,还需要有其他规划配合让其发展有序。规划部门苦思冥想,又在全国率先运用了“生态绿楔”这一概念,提出6个新城组群需要对应6片“生态绿楔”,由丘陵、湖泊、江流这些自然资源将六个新城组群进行隔离,让它们如同楔子一样插进武汉主城,让通风廊道畅通,便于夏日清凉的风吹入主城。

最终,2010版总规将城市格局升级为“1+6+6”,规划控制大东湖、武湖、府河、后官湖、青菱湖、梁子湖等6大放射形生态绿楔。通过这个空间布局,让大江大湖大武汉的城市特色鲜明起来,也顺应了国家大力提倡建立资源节约型和环境友好型社会的两型社会要求。在总规指导思想下,2007年武汉市政府批复《武汉新区六湖连通水系网络综合规划》;2009年,武汉市组织编制了《大东湖生态水网控制规划》;同年,首期楚河汉街工程(即东湖、沙湖连通工程)正式启动,以楚河为空间轴线,打造的城市文化旅游特色景观区,一时名震全国。

 “如今成为国际级名片的东湖绿道,颇受市民喜欢的后官湖绿道、府河郊野公园,都是在‘绿楔’中诞生,可以很自豪地说我们守住了城市之根,让城市能可持续发展。”汪云感叹道。

从规划编制到实施管理,全国率先颁布生态控制线条例

党的十八大以来,生态文明建设上升为国家战略,中央分别从划定城镇开发边界、划定城市周边永久基本农田,加快建立生态文明制度,用严格的法律制度保护生态环境等方面作了总体部署。

自2012年起,武汉在生态文明的全新理念下开启了新的探索。在编制规划上,对接武汉市规划编制体系,建立了一套全国创新的生态空间规划编制体系;法定规划层面,先后编制完成了武汉市都市发展区1:2000基本生态控制线规划、全域生态框架保护规划等,实现了对全市山水林田湖草的应保尽保;实施性规划层面,大力推进生态空间内郊野公园等功能区规划编制。

如今,“绿水青山就是金山银山”的理念已广为人知。但在武汉实践生态控制线的初期,要守住这条线,绝非易事。

亲历者武汉市自然资源和规划局资源保护处处长何梅举例道,面对武汉招商引资的百亿产值的项目,也没有开“绿灯”。有一个项目选址时部分配套设施在东湖高新生态控制区的范围内,如果项目就此落地,势必影响生态控制线。最终,武汉市委、市政府经过艰难抉择,守住了保护线。

武汉还按照中央对“城市双修”的要求,拨付了上亿资金,对江夏、蔡甸区长山、东风矿区和三红矿区局部曾经被破坏的生态环境实施修复;按海绵城市的标准,建设青山江滩;并开启单个项目的生态修复,如“垃圾场”上的园博园、戴家湖公园的改造。

从自然环境到人居环境,推动生态保护利用形成全社会共识

天更蓝了,地更绿了,城更美了,成为了近些年来武汉市民最直观的感受。但规划部门不满足于此。

2019年,按照中央部署进行机构职能调整后,武汉市“国土资源和规划”变更为“自然资源和规划”。赵中元是该局一个全新处室——自然资源调查监测与测绘处(地质矿产与生态修复处)的首任处长,他解读道,从“国土资源”到“自然资源”,两字之差体现了背后的深远内涵,既体现出党中央对生态文明建设、对中华民族永续发展的深远历史考量,也体现了党中央从更深层次、更科学的治理机制来解决当前生态保护和自然资源开发利用中存在的突出问题。

武汉市自然资源和规划局再次主动作为,在反复推敲和多轮探讨后,提出以“全域生态空间、一体化布局、复合式结构、自愈式治理、规模质量并重”的工作思路,在国土空间规划的统筹下,把山水林田湖草当做一个整体看待,并在机构管理上加以创新,将武汉打造为更安全、更健康城市。

加强生态保护和修复的顶层设计才能从源头解决问题。正在带队制定国土空间生态修复规划体系的武汉市规划研究院土地利用规划所副总规划师朱志兵介绍,目前,我市正在从规划编制审批、实施监督、法规政策、技术标准四大方面开展国土空间生态修复规划体系研究,做好生态修复工作顶层设计。

同时,我市还在全面开展全域生态资源现状评估,将山水林田湖草、土壤、空气质量、固废等现状基础数据、生态资源评估数据及相应管控分区数据、生态项目建设数据等进行建库,在此基础上建立全域生态资源保护与利用“生态规划一张图”“生态项目库一张图”。

 “规划的生命力在于实施和监管。”赵中元称,规划部门正在统筹考虑“山水林田湖草”各类生态要素的整体保护与系统修复,开展规划、建设、运营全生命周期动态监管和动态优化。

生态不是为了“好看”,而是要关注整个生活的状态。如果建设量增加,人口翻倍增加后,相应的服务设施、应急设施没有跟上,这样的生活状态就不是生态的。我们关注生态的目的是要“以人为本”,创造宜居的生活环境。

武汉市自然资源和规划局已按照“山水林田湖草城是一个生命共同体”的理念,将生态修复工作与城市双修、四水共治、海绵城市建设等有机结合,通过湿地公园、矿山公园、郊野公园等综合性生态修复项目,打造宜居城市。探索生态产品价值实现的龙阳湖公园,城市“疤痕”变“绿肺”的硃山生态修复,修复后迎来新生的硚口区132亩土地,均为在这一思想指导下的成功案例。

为确保生态项目的实施落地,我市还将创新工作机制,成立生态资源保护和利用市级领导小组和工作专班,领导小组下设规划设计与工程设计实施两大平台。

通过规划设计联盟将不同规划设计机构优势资源进行整合,充分发挥不同学科、不同研究机构优势,提高规划的科学性、综合性;通过工程设计实施平台引进国内具有生态保护、生态修复、生态治理等项目运营经验的大型投资主体,以此聚合各方优势,提升生态项目的综合效益,推动形成全社会共同保护生态的共识。

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